Viel Luft nach oben

Unsere Analyse des Gesetzentwurfs zeigt: Beim Lieferkettengesetz muss der Bundestag dringend nachbessern.

Nach der Einigung der beteiligen Bundesministerien und des geleakten Referent:innen-Entwurfs stellen sich nicht nur Medien, Verbände und NGOs die entscheidende Frage zum geplanten Lieferkettengesetz: Durchbruch oder fauler Kompromiss? Unsere Analyse zeigt: Es ist höchstens ein erstes Etappenziel – nicht mehr. Wirtschaftsinteressen haben sich an entscheidenden Stellen durchgesetzt, das zeigt nicht nur das Fehlen einer zivilrechtlichen Haftungsregelung. Wenn der Bundestag nicht nachschärft, droht das Gesetz sogar noch hinter UN-Standards zurückzufallen und damit wirkungslos zu bleiben.

Um es gleich klar zu sagen: Dass es überhaupt ein Gesetz geben wird, welches deutschen Unternehmen eine Analyse ihrer Menschenrechtsrisiken vorschreibt, ist ein Erfolg. Ein Erfolg nicht zuletzt der organisierten Zivilgesellschaft in der Initiative Lieferkettengesetz, in der sich auch der Dachverband der Kritischen Aktionär:innen aktiv für eine ambitionierte gesetzliche Regelung eingesetzt hatte. Die Bundesregierung zieht damit endlich die Konsequenz aus dem nachweislich gescheiterten Prinzip der freiwilligen Unternehmensverantwortung beim Schutz von Menschenrechten und Umweltstandards.

Unwürdige Verzögerungstaktik

Beinahe hätten sich die großen Wirtschaftsverbände und das CDU-geführte Bundeswirtschaftsministerium durchgesetzt und eine Lösung noch in der aktuellen Legislaturperiode gleich komplett verhindert – und das sogar gegen den ausdrücklichen Willen vieler progressiver Unternehmen, deren ökonomische Argumente für einheitliche Regeln am Ende auch einige große Konzerne wie Daimler oder Volkswagen übernommen hatten.

Man muss sich das noch einmal vor Augen führen: Die im Koalitionsvertrag vereinbarte Überprüfung, ob die bisherigen freiwilligen Zusagen der Unternehmen auch umgesetzt werden, wurde einfach auf Wunsch der Unternehmensverbände noch einmal wiederholt, weil kaum ein Konzern überhaupt auf die Fragen der Bundesregierung reagiert hatte. Aber auch die zweite Prüfung kam 2020 letztendlich zu dem eindeutigen Ergebnis: Über 80 Prozent der deutschen Unternehmen erfüllen nicht die Anforderungen der Bundesregierung in Bezug auf den Menschenrechtsschutz in den eigenen Wertschöpfungsketten. Dadurch ergab sich, wie von der Regierungskoalition beschlossen, die Pflicht zum Handeln.

Wir wissen durch unsere Fragen auf den Hauptversammlungen der Dax-Konzerne: Selbst formal vorbildlich agierende Unternehmen wie Siemens haben Probleme, Zwangsarbeit in China selbst bei direkten Zulieferern auszuschließen. Anders ist nicht zu erklären, warum auch über ein Jahr nach Bekanntwerden der China Cables und der involvierten Unternehmen die internen und externen Risikoanalysen kaum Alarm schlagen und die dort genannten Zulieferunternehmen von Siemens noch nicht vollständig geprüft wurden.

Aber während Siemens nun immerhin eine weitere Prüfung angekündigt hat, führt die überwiegende Mehrheit der Konzerne keine eigenen Risikoanalysen ihrer Lieferketten durch, sondern verweist auf Erklärungen der Zulieferunternehmen oder externe Audits, deren Ergebnisse zwar meist positiv sind, aber aufgedeckte Mängel und Probleme nicht transparent machen.

Was ändert sich?

Kann das nun geplante Gesetz daran etwas ändern und – das ist die entscheidende Frage – dazu beitragen, systematische Verletzungen elementarer Menschenrechte in globalen Lieferketten zu reduzieren und im Idealfall gänzlich zu verhindern?

Darüber wird jetzt der Bundestag debattieren. Für einen echten Fortschritt gegenüber dem Status Quo muss er laut Ansicht des Dachverbands der Kritischen Aktionär:innen noch an etlichen Stellen nachbessern. Ein erster Blick in den offiziell geleakten Referentenentwurf, der nun weiterhin für Zwist zwischen Wirtschafts- und Sozialministerium sorgt, gibt Anlass zur Sorge und lässt uns zweifeln, ob das Gesetz überhaupt eine größere Wirkung erzielen kann.

Das Positive zuerst – und bitte im Hinterkopf behalten, dass wir zu jedem Lob auch ein großes ABER liefern:

Pflicht zur Prävention und Abhilfe

Größere Unternehmen in Deutschland werden erstmalig zu menschenrechtlicher Sorgfalt nach klar definierten Vorgaben verpflichtet. Dazu müssen sie ein „angemessenes Risikomanagement einführen und wirksam umsetzen“, und das schließt Präventions- und Abhilfemaßnahmen mit ein. Das macht aber auch deutlich, wie niedrig das Niveau der Konsequenzen für Unternehmen ist: Es geht in erster Linie nur um eine Pflicht zur Risikoanalyse und zur Berichterstattung. Schon bei Folgemaßnahmen reicht es aus, dass ein „Bemühen“ für Abhilfe erkennbar ist, bei der Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit der Maßnahmen sicher unterschiedlich bewertet werden können.

Kontrolle ist besser

Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Bafa) soll die Einhaltung der Sorgfaltspflichten kontrollieren – derart institutionell verankert ist diese Kontrolle weltweit einmalig. Dazu sollen 65 zusätzliche Vollzeitstellen geschaffen werden. Die Bundesregierung scheint hier aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt zu haben und überlässt die Kontrolle nicht erneut der Wirtschaft, den externen Audits und Prüfgesellschaften, die selbst bei besten Absichten auf Folgeaufträge angewiesen sind und daher nicht unabhängig agieren können. Auch für die Zivilgesellschaft sollte es dann möglich sein, mit einer Beschwerde beim Bafa auf Verstöße oder Unregelmäßigkeiten beim Risikomanagement der Unternehmen hinzuweisen.

Menschenrechtsrisiken werden genau definiert

Das Lieferkettengesetz bezieht sich auf die international anerkannten UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen. Diese stellen laut dem Referent:innen-Entwurf den „Referenzrahmen“. Die zu prüfenden Menschenrechte beschränken sich damit nicht nur auf das Recht auf Leben, Gesundheit und die Freiheit von Zwangs- oder Kinderarbeit. Im Entwurf sind auch die Rechte auf „angemessenen Lohn“ und „Lebensunterhalt“ sowie Gründung und Beitritt zu Gewerkschaften und einige „umweltbezogene Pflichten“ genannt. Dies mag auf den ersten Blick selbstverständlich sein, doch allein etliche ILO-Kernarbeitsnormen wie die im Entwurf explizit genannten „Arbeitspausen und eine angemessene Begrenzung der Arbeitszeit“ oder „gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit“ bestehen in vielen Fällen nur auf dem Papier. Doch es fällt auf, dass bestimmte Menschenrechtskonventionen explizit nicht genannt werden (siehe gleichlautender Kritikpunkt weiter unten).

Etwas vereinfachter Rechtszugang für Betroffene

Betroffene von Menschenrechtsverletzungen sollen deutsche Gewerkschaften oder Nichtregierungsorganisationen beauftragen können, in ihrem Namen vor deutschen Gerichten zu klagen. Die „besondere Prozessstandschaft“ soll es möglich machen, bei Verstößen gegen die unternehmerischen Sorgfaltspflichten Ansprüche für die Betroffenen leichter einklagen zu können. Aber nur eine zivilrechtliche Haftungsregelung kann dazu auch den sinnvollen Rahmen liefern (siehe Kritikpunkt weiter unten).

Zu all diesen Punkten gibt es genug Fragen und mögliche Schlupflöcher, die deutlich machen, dass es vor allem auf eine effektive Umsetzung des Lieferkettengesetzes ankommen wird. Was heißt es in einem konkreten Fall, dass ein Unternehmen angemessen und verhältnismäßig auf sein direktes Zulieferunternehmen eingewirkt hat, die Arbeitsbedingungen nach internationalen Standards zu verbessern?

Wichtiger als die Praxis ist momentan aber, zumindest gute Bedingungen für ein effektives Gesetz in der Theorie zu schaffen. Dabei bereiten vor allem solche Punkte große Sorgen, die im Gesetz fehlen oder unvollständig sind:

Ohne Haftung keine Wirkung

Wir hatten schon an anderer Stelle deutlich gemacht: Ohne Haftung keine Wirkung! Unternehmen versuchen verständlicherweise, sich keinem großen Haftungsrisiko auszusetzen. Das Lieferkettengesetz hätte hier helfen können, in dem es einen eindeutig definierten Rechtsrahmen setzt und damit Rechtssicherheit schafft. Es geht mitnichten darum, Unternehmensverantwortliche unverschuldet ins Gefängnis zu bringen. Es geht um einen rechtsstaatlichen Sanktionsmechanismus, der unterstreicht, wie wichtig menschenrechtliche Sorgfalt in unternehmerischem Handeln ist.

Denn Klagen sind auch so möglich, nur weiterhin mit sehr viel Rechtsunsicherheit behaftet – für alle Beteiligten. So staunte die Öffentlichkeit im Haftungsprozess gegen KiK wegen eines Fabrikbrandes in Pakistan, dass in einem deutschen Gericht nach pakistanischem Recht geurteilt werden kann – und nur die pakistanischen Verjährungsfristen KiK vor weiteren Schadenersatzzahlungen bewahrt haben. Natürlich sollte ein reales Haftungsrisiko die Unternehmen auch dazu bringen, endlich ihren menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten nachzukommen, die sie bisher so sträflich vernachlässigt hatten – sie werden auch in Zukunft nicht viel zu befürchten haben.

Doch nicht die Unternehmensinteressen sollten in dieser Frage im Vordergrund stehen, sondern die Stärkung der Rechte von Betroffenen von Menschenrechtsverletzungen. Individuelle Rechtszugänge sollten die Wahrnehmung von Ansprüchen auf Schadensausgleich sicherstellen. Doch statt mit Verweis auf Missachtung der Sorgfaltspflichten vor deutschen Gerichten Schadensersatz einzufordern zu können, bleibt es bei der umständlichen und zeitaufwändigen Einzelfallprüfung, ob und wie ausländisches Recht angewandt werden muss. Daher hilft es kaum, wenn Betroffene sich von Gewerkschaften oder NGOs vertreten lassen können. Im Gesetzentwurf ist die Missachtung der gesetzlichen Pflichten eine Ordnungswidrigkeit, die Bußgelder in noch nicht definierter Höhe zur Folge haben könnte. Diese Gelder sollen dann zu einer nicht weiter spezifizierten „Förderung menschenrechtlicher Sorgfalt in der globalen Wirtschaft“ eingesetzt werden.

Umfang der zu prüfenden Menschenrechtsrisiken nicht vollständig

Es fällt auf, dass einige Menschenrechtskonventionen im Referent:innen-Entwurf nicht explizit genannt sind. Der Katalog der geschützten Rechtspositionen wird als abschließend bezeichnet, doch damit fehlen explizit:

• das Übereinkommen zur Beseitigung rassistischer Diskriminierung
• das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierungen der Frau
• das ILO-Übereinkommen 169 über eingeborene und in Stämmen lebende Völker
• die UN-Erklärung über die Rechte indigener Völker (UNDRIP)
• die UN-Kinderrechtskonvention
• die UN-Behindertenrechtskonvention

Nur ein Beispiel: Die Rechte indigener Gruppen und insbesondere das dort festgehaltene Recht auf Konsultation und Zustimmung (engl. Free, Prior and Informed Consent – FPIC) werden bei vielen Infrastrukturprojekten im Globalen Süden – nun ja, mit Füßen getreten – auch deshalb, weil beteiligte Unternehmen dies nicht effektiv zur Bedingung machen. Gerade die anstehende Ratifizierung der ILO 169 durch den Deutschen Bundestag sollte Anlass genug sein, auch Unternehmen darauf zu verpflichten, die Achtung indigener Rechte in ihren Projektbeteiligungen zumindest zu prüfen.

„Abgestufte Sorgfalt“? Fokus auf direkte Zulieferer zu kurz gedacht

Zwar erkennt der Gesetzentwurf an, dass eine Lieferkette nicht nur aus direkten Zulieferern, sondern einem ganzen Netz an verschiedenen Produktionsfirmen und -standorten besteht. Indirekte Zulieferer müssen dem Entwurf zufolge aber nicht automatisch in das Risikomanagement samt präventiver Abhilfemaßnahmen aufgenommen werden – sondern erst dann, wenn durch behördliche Informationen oder interne Beschwerden Missstände öffentlich werden. Ein einseitiger Fokus auf direkte Zulieferer wird der realen Struktur von Lieferketten jedoch bei weitem nicht gerecht.

Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte machen die Unterscheidung bei mittelbaren und unmittelbaren Zulieferern auch aus einem anderen Grund nicht: Handlungsbedarf besteht nicht nur dann, wenn es schon zu spät ist. Und es sollte einen Autokonzern schon interessieren, ob für das eingekaufte Leder nicht illegal Wälder gerodet wurden. Genauso musste Adidas einen Subzulieferer anweisen, keine Aufträge von einer bestimmten Firma anzunehmen, bis ausgeschlossen werden kann, dass Adidas am Ende nicht doch indirekt von Zwangsarbeit in Xinjiang profitieren würde.

Zu wenig Unternehmen einbezogen

Das Handelsgesetzbuch hat eine klare Definition, was ein großes Kapitalunternehmen ist: Es muss mehr als 250 Beschäftigte haben (und mindestens 20 Mio. Euro Bilanzsumme oder 40 Mio. Euro Umsatzerlöse ausweisen). Das Lieferkettengesetz scheint nun eine neue Unternehmensgröße einzuführen: Ganz große Unternehmen, denen eine menschenrechtliche Sorgfalt zugemutet werden kann. In einem ersten Schritt sollen Unternehmen mit mehr als 3.000 Beschäftigen in die Pflicht genommen werden, dass wären nur um die 600 Stück. Ab 2024 soll der Schwellenwert auf 1.000 Beschäftige fallen, immerhin wären es dann 3.000 Unternehmen in Deutschland.

Das sollte insbesondere diejenigen engagierten Unternehmen vor den Kopf stoßen, die ein level playing field, also gleiche Wettbewerbsbedingungen beim Menschenrechtsschutz fordern. So werden auch weiterhin untätige Unternehmen deutliche Wettbewerbsvorteile genießen. Heckler & Koch sowie Unternehmen mit knapp unter 1.000 Beschäftigen fallen aus dem Raster, dabei ist ein effektives Risikomanagement gerade im Rüstungsbereich besonders nötig. Bestimmte Branchen, neben Rüstungskonzernen vor allem Unternehmen, die Rohstoffe beziehen, haben Wertschöpfungsketten mit hohen Menschenrechtsrisiken. In der EU ist nun eine Verordnung über „Konfliktmineralien“ in Kraft getreten, um beim Abbau von Zinn, Tantal, Wolfram und Gold Zwangsarbeit und die Finanzierung bewaffneter Konflikte einzudämmen. Hier wäre der Gesetzgeber gut darin beraten, zumindest bestehende Regelungen für Risikobranchen aufzunehmen und in diesen Fällen die gesetzlichen Regeln auch auf mehr Unternehmen auszuweiten.

Generell gilt: Eine gesetzliche Regelung würde immer effektiver werden, je mehr Unternehmen in die Pflicht genommen werden. Wenn alle Abnehmer:innen eines Rohstoffs gemeinsam auf die Risiken ihrer Zulieferer schauen, dann können sie auch gemeinsam Druck ausüben, dass Missstände behoben werden. Dies macht auch die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung auf EU- und UN-Ebene deutlich. Dabei geht es wohlgemerkt immer noch nicht um kleine bis mittlere Unternehmen. Es zeigt aber, dass die Wirtschaftsverbände es geschafft haben, das Gesetz an dieser Stelle deutlich zu schwächen, denn zunächst war eine Grenze von 500 Beschäftigen in der Diskussion. Es mag sein, dass die Diskussion um die Unternehmensgröße nur theoretisch ein Problem ist, wenn die großen Unternehmen auch kleine und mittlere Unternehmen dazu vertraglich verpflichten werden, ebenfalls die Einhaltung von Menschenrechten auch bei ihren Zulieferern zu prüfen. Aber die konkreten gesetzlichen Vorschriften, insbesondere das präventive Risikomanagement, müssen diese dann trotzdem immer noch nicht einhalten.

Keine eigenständigen umweltbezogenen Sorgfaltspflichten

Der Gesetzentwurf listet nur zwei internationale Umweltschutzkonventionen auf, deren Einhaltung geprüft werden soll: das Minamata-Übereinkommen zur Reduzierung von Quecksilberemissionen und das Stockholmer Übereinkommen zum Verbot bzw. zur Beschränkung bestimmter langlebiger organischer Schadstoffe.

So wichtig die kontinuierliche Achtung dieser Abkommen durch Unternehmen ist: Es geht hierbei nicht primär um den Umweltschutz, sondern den Gesundheitsschutz von Menschen. Wenn viele Umweltrechtsverletzungen überhaupt erst die Bedingungen für massive Gesundheitsschäden bzw. Menschenrechtsverletzungen schaffen, dann sollte der Fokus auf Umweltrechtsverletzungen liegen – übrigens auch völlig unabhängig davon, ob Menschen direkt zu Schaden kommen könnten. Das Umweltrecht dreht das Verhältnis sogar um: Der Mensch sowie Sach- und Kulturgüter des Menschen stellen kein direktes, sondern ein indirektes Umweltschutzgut dar.

Eigenständige ökologische Sorgfaltspflichten sehen jedenfalls anders aus, und sollten spätestens seit dem Pariser Klimaschutzabkommen auch die Prüfung der Klimabilanz umfassen. Die „Principles on Climate Obligations of Enterprises“ nennen beispielsweise konkrete Verpflichtungen von Unternehmen und Investor:innen, die sich aus den Zielen des Pariser Klimaschutzabkommens ergeben. Sie identifizieren Treibhausgas-Reduktionsverpflichtungen von Unternehmen und umfassen weitere damit verbundene Verpflichtungen.

So sehr sich der Einfluss des Arbeitsministeriums in der Integration der ILO-Kernarbeitsnormen zeigt, so sehr zeigt sich am Fehlen der ökologischen Sorgfaltspflichten, dass das Umweltministerium nicht am Gesetzentwurf beteiligt gewesen ist. Das Umweltbundesamt hat nämlich schon längst erarbeiten lassen, wie die Integration von Umweltbelangen in eine rechtliche Regelung unternehmerischer Sorgfaltspflichten in Deutschland erfolgen könnte. Bereits etablierte Umweltmanagementsysteme könnten in das Risikomanagement zur Erfüllung umweltbezogener Sorgfaltspflichten entlang der Wertschöpfungskette aufgenommen werden. Insofern ist die deutliche Kritik von Greenpeace am Gesetzentwurf nur konsequent.

Und nun? Bundestag hat vorerst letztes Wort

Die Mitglieder des Bundestages haben nun die Möglichkeit, schon mit relativ kleinen Änderungen ein deutlich effektiveres Gesetz zu verabschieden. Dazu müssten vor allem die Fraktionen von CSU und SPD Mut zur Eigenständigkeit beweisen und sich nicht in vorauseilendem Gehorsam an den Kompromiss der beteiligten Ministerien gebunden fühlen. Sowohl Gerd Müller (CSU) als auch Hubertus Heil (SPD) hatten ursprünglich deutlich ambitioniertere Pläne in ihren Ministerien erarbeiten lassen. Gerade die SPD-Fraktion sollte zum Ende der Legislaturperiode dem „Ersten Struckschen Gesetz“ ihre Ehre erweisen. Denn dieses nach Peter Struck benannte Gesetz besagt, dass kein Gesetz den Bundestag so verlässt, wie es hineingekommen ist, und dies galt laut Struck sogar für Gesetze, die von Struck selbst vorbereitet wurden. Von daher täte dem Lieferkettengesetz eine strucksche Wendung sehr gut.